دکتر سیامک عزیزی

« الزام به ثبت نقل و انتقالات املاک در گذشته و امروز »

امروزه در اکثر کشورها به لحاظ اهمیّت معاملات مربوط به اموال غیرمنقول، نقل و انتقال آن‌ها در قالب سند رسمی صورت می‌پذیرد و دولت‌ها، سند عادی را کافی در اثبات انتقال این‌گونه اموال نمی‌دانند. در ایران، قبل از انقلاب اسلامی، مقررّات مختلف، درج انتقال اموال غیرمنقول در سند رسمی را لازم می‌دانست و دادگاه‌ها سند عادی را در این زمینه نمی‌پذیرفتند و مادّه‌ی قانون ۳۷ قانون ثبت برای قضاتی که سند رسمی را معتبر نمی‌دانستند، تخلّف انتظامی در نظر گرفته بود.

مادّه‌ی ۱۳۰۹ قانون مدنی در این زمینه مقرّر می‌داشت : « در مقابل سند رسمی یا سندی که اعتبار آن در محکمه محرز شده دعوایی که مخالف با مفاد یا مندرجات آن باشد به شهادت اثبات نمی‌گردد». همچنین مادّه‌ی ۲۲ قانون ثبت مقرّر کرده بود : همین‌که ملکی مطابق قانون در دفتر املاک به ثبت رسید، دولت فقط کسی را که ملک به اسم او ثبت شده و یا کسی را که ملک مذکور به او منتقل گردیده و این انتقال نیز در دفتر املاک به ثبت رسیده یا اینکه ملک مذکور از مالک رسمی به ارث به او رسیده باشد.

مادّه‌ی ۶۴ قانون ثبت نیز اشعار می داشت : «ثبت اسناد اختیاری است» مگر در مواردی که «کلیّه‌ی عقود و معاملات راجع به ‌عین یا منافع املاک که قبلاً در دفتر املاک ثبت شده باشد». همچنین در مادّه‌ی ۴۷ قانون ثبت  نیز آمده است : «در نقاطی که اداره‌ی ثبت اسناد و املاک و دفاتر اسناد رسمی موجود بوده و وزارت عدلیه مقتضی بداند، ثبت اسناد اجباری است: «کلیّه عقود و معاملات راجع به‌عین و منافع اموال غیرمنقول که در دفاتر املاک ثبت نشده است» ؛ و نیز در مادّه‌ی ۴۸ همان : «سندی که طبق مواد فوق یعنی مواد ۴۶ و ۴۷ قانون ثبت، باید به ثبت برسد و به ثبت نرسیده در هیچ‌یک از ادارات و محاکم پذیرفته نخواهد شد».

شورای محترم نگهبان در سال ۱۳۶۷ پیرو سؤالی که در مورد مشروعیّت مادّه‌ی ۱۳۰۹ قانون مدنی از شورای نگهبان شده بود پاسخ داد که موضوع در جلسه شورای نگهبان مطرح و مورد بحث و بررسی قرار گرفت. نظر شورای نگهبان با استفاده از اصل ۴ قانون اساسی به شرح ذیل اعلام می‌گردد: مادّه‌ی ۱۳۰۹ قانون مدنی، از این نظر که شهادت بیّنه‌ی شرعیه را در برابر اسناد معتبر، فاقد ارزش دانسته خلاف موازین شرع و بدین وسیله ابطال می‌گردد. (نظریه‌ی مورخ ۱۳۶۷/۸/۸ به شماره‌ی ۲۶۵۵).

با این همه رویّه‌ی اکثر دادگاه، خلاف نظر شورای نگهبان بود و مطابق مقرّرات پیشین عمل می‌کردند. برخی از شعب دادگاه‌ها هم مطابق نظر یادشده عمل می‌کردند و همین مسئله موجب شده بود رویّه‌های قضایی متفاوتی در پرونده‌های مشابه بروز کند. از سوی دیگر این نظریّه در زمانی اعلام شد که مواردی از قانون مدنی به‌ صورت آزمایشی در تاریخ 8/10/1361 اصلاح و مواردی به آن الحاق شده بود. در تاریخ 14/8/1370 و بعد از اعلام ابطال مادّه‌ی ۱۳۰۹ قانون مدنی مجلس شورای اسلامی، مصوّبات اصلاحی و الحاقی آزمایشی را با تغییراتی به‌موجب قانون اصلاح مواردی از قانون مدنی به قانون تبدیل نمود ولی در این قانون اشاره‌ای به حذف مادّه‌ی ۱۳۰۹ نشده است.

در مادّه‌ی ۶۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه‌ی کشور، مصوّب 10/11/1395 نیز چنین آمده است: «کلیّه‌ی معاملات راجع به اموال غیرمنقول ثبت شده، مانند: بیع، صلح، اجاره، رهن و نیز وعده یا… به انجام این‌گونه معاملات، باید به‌طور رسمی در دفاتر اسناد رسمی تنظیم شود. اسناد عادی که در خصوص معاملات راجع به اموال غیرمنقول تنظیم شوند (مگر اسنادی که براساس تشخیص دادگاه دارای اعتبار شرعی است) در برابر اشخاص ثالث بی‌اعتبار بوده و قابلیّت معارضه با اسناد عادی را ندارند.

عبارت «اگر اسنادی که براساس تشخیص دادگاه دارای اعتبار شرعی است» در مادّه‌ی قانون اخیر نظام قانونی گذشته متزلزل شده و امکان اثبات مالکیّت نسبت به مال غیرمنقول از طریق سند عادی نیز پذیرفته شده است.

اولین قانون ثبت اسناد و املاک مربوط به ۲۱ اردیبهشت ۱۲۹۰ است. قانونگذار در ۲۶ اسفندماه ۱۳۱۰ قانونی را که آلان استفاده می‌کنیم تصویب کرد و از اول فروردین ماه ۱۳۱۱ اجرایی شد. اسم این قانون، قانون عمومی یا قانون اجباری است؛ به دلیل اینکه بنا براین نبود که مردم داوطلبانه بیایند و املاک خود را ثبت کنند، مامورین ثبت به محل مراجعه می‌کردند و متصرفین را شناسایی کرده و دفاتری به اسم دفاتر توزیع اظهارنامه داشتند و  مشخصات آن متصرف را در آن دفتر وارد می‌کردند و شماره پلاک  و فرمی را به متقاضی می‌دادند که ظرف دو ماه مدارک و مستندات را پیوست کند و با آن فرم تحویل ثبت بدهد و اگر تحویل ادارات ثبت می‌داد، آگهی‌های مربوطه که آگهی‌های نوبتی بود منتشر می‌شد و اصل ملک به نام آن شخص پذیرفته می‌شد.

بعد از اینکه ملک پذیرش ثبت می‌شد، نهایتا به دفتر املاک می‌رسید و  مواد ۴۶ و ۴۷و ۴۸ همان قانون تصریح می‌کرد که اگر نسبت به این ملکی که در دفتر املاک ثبت شده، بناست نقل و انتقالی انجام شود، باید به صورت رسمی انجام می‌شد و اگر رسمی انجام نمی‌گرفت، مورد پذیرش محاکم قضایی و ادارات نبود و نسبت به املاکی که هنوز به دفتر املاک نرسیده بودند و ثبت مالکیت برای آن صادر نشده بود و  املاک جاری بودند؛ مقررات تصریح کرد که این گونه املاک هم اگر می خواهد نقل و انتقالی روی آنها انجام شود باید به صورت رسمی باشد و اگر عادی باشد حاکمیت از آن حمایت نخواهد کرد.

بنابر قانون ۱۳۱۰ سازمان ثبت ۴ وظیفه اصلی داشت، یکی از وظایفش اعتبار بخشیدن به عقود و معاملات مردم بود؛ همان کاری که دفاتر اسناد رسمی و دفاتر ازدواج و طلاق انجام می‌دهند. وظیفه دوم اجرای مفاد اسناد رسمی بود که همان اسناد لازم‌الاجرایی است که ادارات ثبت هم اکنون اجراییه‌هایشان را صادر می‌کنند. وظیفه سوم ثبت شرکت‌های تجاری و موسسات غیرتجاری بود که همانا ثبت شرکت‌ها و موسسات است که اکنون در کشور  دو میلیون و ۶۰۰ موسسه از این قِبل ثبت شده است. وظیفه چهارم تثبیت مالکیت اشخاص حقیقی و حقوقی بود که همان بحث اعزام مامورین به محل و شناسایی و نهایتا سیر مراحل قانونی تا صدور سند بود و در ادامه بحث نقل و انتقالات و اصلاحات و تغییرات بود که جزو وظیفه چهارم ثبت که همان تثبیت مالکیت اشخاص حقیقی و حقوقی است.

این روند در ادارات ثبت حاکم بود تا اجرای قانون اصلاحات ارضی. در قانون اصلاحات ارضی بنابر این شد که مالکیت مالکین با آن سه مرحله‌ای که در قانون اصلاحات اراضی اتفاق افتاد، از مالکین خریداری شود و به زارعینی که بر روی زمین کار می‌کنند واگذار شود. منتها در ابتدا اصلا بنا نبود که به این شکلی که الان با آن مواجه هستیم باشد بلکه بنا بود مالکیت‌ها مال شرکت‌های سهامی باشد و هر زارعی سهامدار شرکت باشد نه مالک ولی متاسفانه با توجه به فرصت کم اجرای قانون و وسعت کاری که انجام می‌گرفت این اتفاق نیفتاد و مالکیت‌ها به این شکلی که الان می‌بینیم به صورت نسخ‌های زراعی به زارعین بدون مساحت و بدون محدوده واگذار شد صرفا به صورت مشاعی آن هم نه مساوی. با توجه به ضوابط آن زمان زمین‌ها را زشت و زیبا می‌کردند، به افرادی که به آب و راه دسترسی داشت؛ زمین کمتری و برعکس کسی که به آب و زمین دسترسی نداشت زمین بیشتری می‌دادند که این توازن برقرار باشد.

متاسفانه با توجه به این شیوه و نحوه اجرای قانون، کم‌کم آن استحکام و انسجامی که در قانون ثبت ایجاد شده بود، دچار تغییر شد؛ لذا با توجه به ضرورت‌های قانون که در کشور بعد از انقلاب ایجاد شده بود، برخی مالکینی که مالکیت‌ها را به صورت عادی به دیگران انتقال داده  و از کشور رفته بودند، برای تعیین و تکلیف این اشخاص، قانونگذار اقدام به تصویب مقرراتی کرد از جمله مقررات مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاحی که از سال ۱۳۶۵ شروع شد و ۵ مرحله این قانون تمدید شد تا آخرین مرحله که سال ۱۳۸۳ بود.

قانونگذار در آن قانون هیاتی را تعریف کرده بود تا افرادی که به صورت عادی ملکی را خریداری کردند ولی به هر دلیلی به مالکش دسترسی ندارند، بتوانند  تقاضایشان را  در آن هیات‌ها مطرح کرده و هیات‌ها رسیدگی کنند و چنانچه هیات ها تصرفات را محرز دانستند، رای صدور اسناد را صادر می‌کردند. نکته ای که در  آن مقررات وجود داشت، ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ بود و طبق آن،  صدور سند مالکیت برای این گونه افراد مانع مراجعه متضرر به مراجع قضایی نبود و بعد از اینکه فرد به همین راحتی می‌توانست سند بگیرد، می‌توانست نفری که متضرر شده دادخواست بدهد و دادگاه رسیدگی کند و به همین راحتی اسناد را باطل کند.

نظریه‌ای که در آن زمان  شورای نگهبان در مقابل ماده ۲۲ قانون ثبت صادر کرد و رویه قضایی که کم‌کم شکل می‌گرفت، سبب شد که نقل و انتقال عادی به نوعی اعتبار داده شود و حتی در مقابله با اسناد رسمی گاها شاهد بودیم که اسناد عادی، اسناد رسمی را باطل می‌کردند.

این وضعیت سبب شده بود که گرایش به سمت نقل و انتقال عادی بیش از گذشته شود و نقل و انتقال عادی مشکلاتی را در کشور به وجود آورده بود. از جمله اینکه امکان شناسایی مالکین واقعی وجود نداشت و سابقه ثبتی یک مالکیت را اشاره می‌کرد ولی ماهیتا نقل و انتقالی که انجام گرفته بود، مال کس دیگری بود. همچنین بحث افزایش پرونده‌های قضایی در اثر کلاهبرداری‌ها و پولشویی‌ها و عدم امکان اتمام حدنگاری مشکلات دیگری بودند که از قِبل افزایش نقل و انتقال عادی به وجود آمده بود. تا اینکه در سال ۱۳۹۵ طرحی به عنوان طرح ارتقای اعتبار اسناد رسمی ارایه شد.  این طرح تا سال ۱۳۹۹ در مجلس رسیدگی شد و در نهایت در سال ۱۳۹۹ این طرح با عنوان طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول به تصویب رسید. 

بعد از تصویب این طرح در سال ۱۳۹۹، پنج بار بین مجلس و شورای نگهبان رفت و برگشت داشت. شورای نگهبان به برخی از مواد این قانون به خصوص  مواد یک و ۱۰ آن ایراد داشت. بعد از اصلاحات مجلس بر روی این طرح و اینکه نظر شورای نگهبان تامین نشد؛ با اصرار مجلس در آذرماه سال ۱۴۰۱ موضوع به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد.  ۴۰ جلسه در دبیرخانه حقوقی و قضایی مجمع تشخیص مصلحت نظام با دعوت از همکاران قضایی و اساتید دانشگاه و سازمان‌ها و وزارت‌خانه‌های مرتبط، طرح مورد بررسی قرار گرفت. پس از آن دبیرخانه حقوقی و قضایی مجمع تشخیص مصلحت نظام این طرح را به کمیسیون مجمع ارجاع داد. در کمیسیون مجمع هم نزدیک به ۱۵ جلسه با حضور رییس قوه قضاییه و اعضای اصلی کمیسیون تشکیل شد. پس از آن  طرح به صحن اصلی مجمع ارسال شد و ۱۲ جلسه هم در صحن اصلی مجمع تشخیص با حضور همه اعضا و با دعوت از دستگاه‌های متولی و مرتبط با موضوع، تشکیل شد. نهایتا  با فرمایش مقام معظم رهبری در هفته قوه قضاییه تکلیف این  طرح مشخص شد. در ۲۶ اردیبهشت سال 1403 این قانون توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب شد. در ۱۳ خردادماه هم این قانون توسط دولت ابلاغ و در ۱۷ خردادماه در روزنامه رسمی منتشر شد و از سوم تیرماه سال جاری نیز لازم‌الاجرا شد.

از جمله اهداف قانون الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول، ساماندهی نقل و انتقال اموال غیرمنقول است، با این نگاه که بعد از یک مقطعی دیگر در کشور هر نقل و انتقالی که نسبت به اموال غیرمنقول و عین و منافع بیش از دو سال صورت می‌گیرد، باید به صورت رسمی باشد. هدف دوم از تصویب قانون، ساماندهی مشاورین املاک است. همه ما می‌دانیم که مشاورین املاک نقطه آغازین تنظیم یک سند عادی محسوب می‌شوند. در این قانون مواد سه و تبصره دو ماده سه آن تکالیفی را برای مشاورین املاک تعریف کرده است که از این به بعد مشاورین املاک بعد از  راه اندازی سامانه ساماندهی اسناد عادی و یک سال پس از آن سامانه و بعد از ایجاد تفاهم بین خریدار و فروشنده، قرارداد عادی تنظیم نمی‌کنند بلکه پیش‌نویس آن تفاهمی که انجام گرفته را در سامانه‌ وارد می‌کنند و سند را برای تنظیم سند رسمی به دفاتر اسناد رسمی ارسال می‌کنند. هدف سوم از تصویب این قانون، رفع موانع و تسهیل در صدور اسناد است.

با شرح فوق و مروری بر سابقه تدوین قوانین و مقررات راجع به ثبت اموال غیر منقول، در کتاب حاضر ضمن ارائه قانون الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول و آئین نامه اجرایی ماده 3 و 7 و 10 آن که تاکنون تدوین شده ، بخشی از دیگر قوانین مرتبط را با اخرین اصلاحات را ظمیمه کرده و در وایش های آتی این مجلد ، دیگر آئین نامه های اجرایی مرتبط با قانون الزام به ثبت را ضمیمه خواهیم کرد. امید است مفید فایده واقع و مورد بهره برداری هم میهنان عزیز قرار گیرد.

اردیبهشت 1404 هجری شمسی

دکتر فریبرز میرزائی